नागरीकत्व दुरुस्ती कायदा: संसद व शासनावरील घटनात्मक मर्यादा

सध्या संपुर्णदेश राष्ट्रीय नागरीकत्व नोंदणी (एन. आर. सी.) आणि नागरीकत्व दुरुस्ती कायदा (सी. ए. ए.) या दोन गोष्टींमुळे ढवळून निघालेला असुन देशभर त्या विरोधात सर्वधर्मीय व सर्व वयोगटातील लोक आंदोलन करीत आहेत. आसामातील एन. आर. सी. मुळे माजी राष्ट्रपती फ़क्रुद्दीन अली एहमद यांचे कुटुंबीय आणि आजी-माजी आधिकारी, कर्मचारी व त्यांचे नातेवाईक तसेच गरीब निरक्षर आदिवासी अशी हजारो कुटुंबे यांना नागरीकत्व यादीतुन वगळल्यामुळे देशभरातील जनतेत एकप्रकारचा भयगंड निर्माण झालेला आहे[i].

पिढ्यानपिढ्या भारतात राहणा-या गरिब भटक्या व निरक्षर लोकांकडे एन. आर. सी. साठी आवश्यक असलेली मुळ कागदपत्रे असण्याची शक्यता कमी असल्याने आपले नावसुद्धा नागरीकत्व यादीतून वगळले जाउ शकते अशी साधार भिती अनेकांकडुन व्यक्त केली जात आहे. नोबेल पारितोषिक विजेते अर्थतज्ञ अभिजित बॅनर्जी यांच्या मते परंपरेने मुळचे रहिवासी असलेल्या गरिब व निरक्षर लोकांनाही आपले मुळत्व सिद्ध करणे किती अवघड असते, हे ज्यांचे जिवन सर्वेक्षण करण्यात गेले ते चांगले जाणतात[ii].माजी केंद्रिय ग्रह सचिव माधव गोडबोले यांच्या मते 1971 ला बांग्लादेश निर्मिती नंतर कोट्यावधी बांग्लादेशींना इंदिरा गांधींनी परत पाठवले होते. त्यामुळे जे थोडेफ़ार बांग्लादेशी भारतात आहेत त्यांना नागरीकत्व देउन आणि बेकायदेशीर घुसखोरांना शोधुन देशाबाहेर हाकलुन ही समस्या  कायमचीमिटवली जाउ शकते. पोलीस हे काम करु शकतात त्यासाठी संपुर्ण देशाची झाडाझडती घेण्याची आवश्यकता नाही. मात्र त्यासाठी ख-या राजकीय इच्छा शक्तीची आवश्यकता आहे[iii]. खरे तर आजच्या घडीला देशात किती बेकायदेशीर घुसखोर आहेत हे सरकारलासुद्धा माहित नाही याची कबुली स्वत: ग्रुहमंत्री अमित शहा यांनी संसदेत नागरीकत्व विधेयकावर चर्चा करतांना दिली होती.

नागरीकत्व दुरुस्ती कायदा व राष्ट्रीय नागरीकत्व नोंदणी बाबत गोंधळअसतांनाही केंद्र शासन या दोन्हीही बाबी अंमलात आणण्यावर ठाम आहे तर विरोधी पक्ष त्यास विरोध करत आहे. विरोधकांचे दोन आक्षेप आहेत. एक म्हणजे नागरिकत्व दुरुस्ती कायदा धार्मिक भेदभाव करतो कारण तो बांग्लादेश, पाकिस्तान व अफ़गाणिस्थानातुन आलेल्या मुस्लिम शरणार्थींना वगळुन इतर धर्मिय शरणार्थींना नागरीकत्व देतो, जे घटनाबाह्य आहे. आणि दुसरे म्हणजे एन. आर. सी. मुळे भारतातील मुळचे रहिवासी असलेल्या गरिब व निरक्षर लोकांना अस्सल कागदपत्रे सादर करता न आल्यामुळे आपले नागरीकत्वाचे अधिकार जाऊ शकतात ही भिती आहे. म्हणुन आम्ही कोणाचे नागरिकत्व काढुन घेणार नाही तर देणार आहोत असे सरकार म्हणत असले तरी ते फ़सवे आहे अशी सार्वजनिक भावना झाली आहे. अनेक घटकराज्यांनी या कारणामुळेच एन. आर. सी. आणि सी. ए. ए. याची अंमलबजावणी करणार नसल्याची भुमिका घेतली आहे तर केंद्र शासनाचे म्हणणे आहे की, राज्यघटना कलम 11 नुसार संसदेसनागरिकत्वासंबंधी कायदा करण्याचा पुर्ण अधिकार आहे आणि राज्य सरकारांना राज्यघटना कलम 245, 246 आणि 256 नुसार त्याची अंमलबजावणी करणे बंधनकारक आहे. केंद्र सरकारची भुमिका कायदेशीर असली तरी ती राज्यघटनेच्या नितिमुल्यांना धरुन मात्र नाही. कारण 1973 च्या केशवानंद भारती खटल्यात निर्णय देतांना सर्वोच्च न्यायालयाने स्पष्ट केलेले आहे की, राज्यघटनेची एक मुलभुत चौकट असुन संसदेला तिला धक्का लावता येणार नाही. राज्यघटनेच्या मुलभुत चौकटीला धक्का पोहोचविणारे कायदे सर्वोच्च न्यायालय रद्दबातल करु शकते. राज्यघटनेच्या मुलभुत चौकटीत कलम 14, 15 आणि 21 चा समावेश होतो आणि केंद्र शासनाच्या नगरीकत्व दुरुस्ती कायद्याने त्यास छेद दिलेला आहे. कारण धर्मनिरपेक्षता हे भारतीय राज्यघटनेचे व्यवच्छेदक लक्षण असल्यामुळे धार्मिक आधारे भेद्भाव करण्यास राज्यघटना मान्यता देत नाही. संसदेने एखादा कायदा बहुमताने पारित केला असला तरी तो राज्यघटनेच्या मुळ तत्वांना धरुन असला पाह्जे. कारण भारतीय संसद राज्यघटनेद्वारा निर्मित असल्याने भारतात राज्यघटना सार्वभौम आहे संसद सार्वभौम नाही.त्यामुळे बहुमत आहे म्हणुन संसद राज्यघटना व घटनासमितीच्या मुलभुत तत्वाविरूद्ध जाऊ शकत नाही. संसद ही पक्षीय भावनेने व स्वार्थी हेतुने एखादा कायदा पारित करु शकते. तसे घटना समितीबाबत म्हणता येणार नाही. घटना समितीने निस्वार्थपणे आणि देशहीत लक्षात घेउन राज्यघटनेच्या प्रत्येक कलमाची निर्मिती केली होती म्हणून संसदेने केलेल्या कायद्याची तपासणी करतांना त्यासंदर्भात घटना समितीत काय चर्चा झाली होती व घटनाकारांची काय भावना होती हे पाहिले जाते.म्हणूनच नागरिकत्वासंबंधी घटना समितीत काय चर्चा झाली होती त्याबात कोणती मुलभुत तत्वेम्हणून निश्चित करण्यात आली होती आणि संसद व केंद्र शासनाच्या आधिकार व दर्जाबाबत घटनाकारांची काय मते होती हे समजुन घेणे आवश्यक आहे.

नागरीकत्वासंबंधी घटनासमितीने कोणते तत्व स्विकारले होते?

जगात नागरीकत्व दोन तत्वाधारे प्राप्त केले जाते. एक म्हणजे जन्माआधारे नागरीकत्व प्राप्ती (Jus Soli) आणि वंशतत्वाधारेनागरिकत्वाची प्राप्ती (Jus Sanguinis) इ, जन्माआधारे नागरीकत्व प्राप्तीचे तत्व हे मानवतावादी व समावेशवादी असुन अमेरिका, फ़्रांस व इंग्लंड या देशांनी त्याचा स्विकार केला आहे. तर वंशतत्वाधारे नागरिकत्व प्राप्तीचे तत्व हे संकुचितवादी असुन ते वंशाधारे भेदभाव करते. जपान व जर्मनी या देशांनी या तत्वाचा स्विकार केला आहे. भारताने या दोन्ही तत्वांचा स्विकार करुन जन्माआधारे नागरीकत्वाची प्राप्ती या तत्वास प्राधान्य दिले आहे. 1955ला नागरिकत्वाचा कायदा करतांनासुद्धा हिच तत्वे आधारभुत मानण्यात आली होती. मात्र केंद्र शासनाने आता जो नागरीकत्व दुरुस्ती कायदा केला आहे तो या तत्वांना छेद देतो म्हणुन त्यास विरोध होत आहे. घटना समितीत दिनांक 10,11 व 12 ऑगस्ट 1949 रोजी नागरीकत्वासंबंधी चर्चा झाली होती. 10 ऑगस्ट 1949 रोजी नागरीकत्वासंबंधीचा मसुदा सादर करतांना डॉ. आंबेडकर म्हणाले होते, “मसुदा समितीने किती तरी मसुदे तयार केले व फ़ाडले आणि शेवटी सर्वमान्य होइल आणि बहुसंख्य लोकांना लाभ होइल असा मसुदा तयार केला. नागरिकत्वासंबंधी तरतुदी करतांना जितकी डोकेदुखी झाली तितकी इतर कोणतेही कलम तयार करतांना झाली नाही.”[iv]

डॉ. आंबेडकरांनी नागरीकत्वासंबंधी तरतुदी करतांना जन्म, वंश आणि अधिवास या तत्वांचा आधार घेतला होता. देशाच्या फ़ाळणीमुळे लोकसंख्येची झालेली अदलाबदल आणि फ़ाळणीच्या कितीतरी आगोदर जे भारतीय भारत सोडुन इतर देशात गेले होते त्यासर्व लोकांना नागरीकत्व देण्यासाठी वरील तीन तत्वांचा स्विकार करुन या सर्व लोकांचे पाच वर्गात विभाजन करुन त्यांची राज्यघटनेच्या कलम 5 ते 8 मध्ये व्यवस्था केली होती तसे करतांना धर्म तत्वाचा मुळीच आधार घेतला नव्हता. डॉ. आंबेडकरांच्या मसुद्यास 130 ते 140 दुरुस्त्या सुचविण्यात आल्या होत्या. मात्र चर्चे अंती एकतर त्या वापस घेण्यात आल्या किंवा घटना समितीने नाकारल्या होत्या आणि शेवटी आंबेडकरांचा प्रस्ताव एकमुखाने मान्य केला होता.

डॉ. आंबेडकरांच्या प्रस्तावास डॉ. पंजाबराव देशमुख, रोहीणी कुमार चौधरी व प्रा. के. टी शहांनी जे पर्याय सुचविले त्यावर महत्वपुर्ण चर्चा झाली होती. परंतू वर उल्लेख केल्यानुसार ते प्रस्ताव घटना समितीने नाकारले होते. डॉ. पंजाबराव देशमुख व रोहीणी कुमार चौधरीनी, डॉ. आंबेडकरांनी तयार केलेल्यामसुद्यामुळे भारतीय नागरीकत्व प्राप्त करणे अत्यंत सोपे झाले असुन कोणीही ते सहज मिळविल असा आक्षेप घेतला होता. तसेच पाकिस्तानातील मुसलमानांना सहजासहजी भारतीय नागरीकत्व देऊ नये असेहीत्यांनी सुचविले होते. डॉ. पंजाबराव देशमुखांनी असेही सुचविले होते कि, भारताबाहेरिल भारतीय वंशाच्या लोकांना केवळ दुस-या पिढीपर्यंतच नागरिकत्व बहाल करण्यात यावे. तसेच जगातील केवळ हिंदु व शिखांनाच नागरीकत्व बहाल केले जावे. धर्मनिरपेक्षतेच्या नावाखाली भारताने कोणालाही नागरीकत्व देउ नयेअसेही ते म्हणाले होते[v]. डॉ. आंबेडकरांनी देशमुख व चौधरींचे आक्षेप खोडुन काढतांना म्हटले होते की, त्यांचे आक्षेप आपु-या माहितीवर अधारीत असुन भारतीय नागरिकत्वाच्या तरतुदी ह्या नागरिकत्वांसंधीच्या नियमांना धरुन असुन त्या जगातील कोणत्याही देशाच्या नागरिकत्व नियमांपेक्षा हलक्या प्रतिच्या नाहीत.[vi] प्रा. के.टी शहांनी सुचविले होते की, भारताबाहेरिल भारतीय वंशांच्या लोकांना वडिलांच्या वारशाने केवळ तिस-या पिढीपर्यंत नागरीकत्व दिले जावे. तसेच जे लोक पाकिस्तानचे गुणगाण गात पाकिस्तानला गेले होते त्यांना परत भारतीय नागरीकत्व देउ नये. आणि द्यायचेच असल्यास कडक पडताळणी करुन द्यावे. तसेच जे देश भारतीयांना समान दर्जा देत नाही त्यांच्या लोकांनाही भारताने समान दर्जा देउ नये. त्याचबरोबर त्यांनी दुहेरी नागरिकत्वाचीही शिफ़रस केली होती.[vii]डॉ. आंबेडकरांनी शहांचा प्रस्ताव नागरिकत्वासंबंधीच्या आंतरराष्ट्रीय कायद्यांना धरुन नाही आणि दुहेरी नागरिकत्वाबाबत भविष्यातील संसदेने निर्णय घ्यावा असे स्पष्टीकरण देउन शहांच्या प्रस्तावास विरोध केला होता.[viii]घटना समितीने देखिल शहांचा प्रस्ताव फ़ेटाळुन लावला.   

चर्चेत सहभागी होताना पंडित नेहरूंनी धर्माच्या आधारे भेदभाव करण्यास स्पष्ट विरोध केला होता. त्यांच्यामते फाळणीच्या अफरातफरीमुळे राष्ट्रवादी प्रवृत्तीचे अनेक मुस्लिम पाकिस्तानला गेले मात्र त्यांच्या राष्ट्रवादी वृत्तीमुळे तेथेही पाकिस्तानी मुस्लिमांचा त्रास झाल्याने ते परत भारतात आले अशा लोकांसोबत आपण अन्यायपूर्ण व विषमताकारक व्यवहार करू शकत नाही.त्यांच्यासोबत व्यवहार करतांना आपल्याला न्याय तत्त्वाचा स्वीकार करावा लागेल. धर्मनिरपेक्षतेची खिल्ली उडवणा-यांना त्यांनी समज दिली होती की धर्मनिरपेक्षता म्हणजे वेंधळेपणाची उदारता नसून ते उच्च असे तत्व आहे. जगातील काही मागास व भरकटलेले देश वगळता सर्व जगाने त्याचा स्वीकार केला आहे[ix]. पं. ठाकूरदास भार्गव, अल्लादी कृष्णस्वामी अय्यर व पं. ह्र्द्यनाथ कुंझरु यांनी धर्मनिरपेक्षतेचे तत्त्व मान्य करून धार्मिक आधारे नागरिकत्वबाबत भेदभाव करण्यास स्पष्टपणे विरोध केला होता[x]. इतकेच नव्हे तर सरदार पटेलांनीही कोणत्याही संकुचित अर्थाने नागरिकत्वाची संकल्पना स्वीकारण्यास विरोध केला होता[xi]. वरील चर्चेच्या आधारे असे म्हणता येईल की घटना समितीने केवळ धर्मनिरपेक्षता या उदात्त तत्वाचा आधार घेऊन नागरीकत्वासंबंधीचे धोरण ठरवण्याचे निश्चित केले होते. धर्म तत्वाचा घटना समितीने स्वीकारकेला नव्हता. घटना समितीच्या मूळ धोरणास शासन डावलू शकत नाही आणि शासन तसे करीत असेल तर त्यांचा हेतू शुद्ध आहे असं म्हणता येणार नाही हे विधान खालील प्रमाणे अधिक स्पष्ट करता येईल.

केंद्र शासन व संसदेच्या अधिकार व दर्जाविषयी डॉ. आंबेडकरांची भुमिका:

4 नोव्हेंबर 1948 रोजी घटना समितीत घटना दुरुस्ती बाबत संसदेच्या अधिकाराची चर्चा करताना डॉ.आंबेडकरांनी घटनात्मक नीतिमत्तेचे महत्त्व विशद करून संसदेचा दर्जा व स्थान आणि केंद्र शासनाची शक्ती याबाबत मौलिक असे विवेचन केले होते. लोकसत्तात्मक संविधानाच्या शांततामय अंमलबजावणीसाठी शासन व जनतेने घटनात्मक नैतिकतेचे पालन करण्याची नितांत आवश्यकता त्यांनी व्यक्त केली होती. घटनात्मक तत्वांबद्दल सर्वांच्या मनात आदर असला पाहिजे असा आग्रह आंबेडकरांनी धरला होता.त्यांच्यामते घटनात्मक नैतिकते बाबत दोन गोष्टी महत्वाच्या आहेत.पहिले म्हणजे प्रशासकीय स्वरूपाचा संविधानाच्या स्वरूपाशी निकटचा संबंध असतो. प्रशासनाचे स्वरूप हे संविधानाच्या स्वरूपाशी घनिष्ठपणे सुसंगत असले पाहिजे आणि दुसरी बाब म्हणजे संविधानाच्या स्वरूपात बदल न करता केवळ प्रशासकीय यंत्रणेत बदल करून त्याद्वारे संविधानाच्या हेतुला निष्प्रभ आणि विरोध करून संविधानाच्या अंमलबजावणीत अडथळे आणणे हे पूर्णतः शक्य आहे. भारतीय लोकांमध्ये घटनात्मक नीतिमत्ता रुजलेली नसल्याने आणि मुळात भारतातील लोकशाही भारताच्या मातीवरील केवळ वरचे आवरण असून ही माती मूलतः अलोकतांत्रिक असल्याने प्रशासकीय यंत्रणा निर्माण करण्याच्या सुचनांसाठी कायदे मंडळावर विश्वास ठेवणे शहाणपणाचे ठरणार नाही, असे आंबेडकर स्पष्ट करतात. संविधानसभा व संसद यातील फरक स्पष्ट करताना ते म्हणतात की, संविधान निर्माण करताना संविधान सभेचा पक्षीय दृष्टिकोन नाही. एक उत्कृष्ट आणि कार्यकारी संविधान निर्माण करण्यापलीकडे तिचा अन्य कोणताही स्वार्थी हेतू नाही. संविधानातील अनुच्छेदांचा विचार करताना विशिष्ट मापदंडाचा उपयोग करण्याची तिची दृष्टी नव्हती. भविष्यातील संसदेने जर संविधान सभेचे रूप धारण केले तर तिचे सभासद पक्षीय दृष्टीकोन स्वीकारतील आणि पक्षीय कार्यक्रम अमलात आणण्याच्या उद्देशाने जे अनुच्छेद अडथळे वाटतात त्यात ते दुरुस्त्या करतील. संसदेपुढे स्वार्थी हेतू असू शकतो. संविधान सभेसमोर असा कोणताही हेतू नाही, संविधान सभा व भावी संसद यात हा फरक आहे[xii].

उपरोक्त विश्लेषणावरुन हे स्पष्ट होते की, संसदेला राज्यघटना व कायद्यात दुरूस्ती करता येते, परंतु संविधान तरतुदींना डावलून कोणतीही कृती करता येणार नाही, कारण संसदेचा हेतू स्वार्थी असू शकतो. संसदेने बहुमताने एखादा कायदा पारित केला म्हणून त्यास शिरसावंद्य मानणे हे चुकीचे ठरेल. केलेला कायदा घटनात्मक तरतुदी व आशयास धरून आहे का? हे महत्त्वाचे आहे.

नागरिकत्व दुरुस्ती कायद्याबाबत अनेक राजकीय पक्षांचा व जनतेचा विरोध असतानाही केंद्रशासन आपली भूमिका रेटून नेऊ पाहत आहे. यासंदर्भात 4 नोव्हेंबर 1948 च्या भाषणातच डॉक्टर आंबेडकर यांनी केंद्रशासनाच्या शक्ती बाबत इशारा दिला होता तो अत्यंत महत्त्वाचा आहे. ते म्हणतात, आधुनिक जगात सत्तेचे केंद्रीकरण होऊन केंद्रशासन अधिक शक्तिशाली होण्याची प्रवृत्ती असून आपण त्यास रोखू शकत नाही, असे असले तरी ते अधिक शक्तिशाली होण्याच्या प्रवृत्तीला आपण विरोध केला पाहिजे जेवढे पचवता येईल त्यापेक्षा त्याने अधिक खाऊ नये त्याची शक्ती त्याच्या वजनाशी अनुरूप असावी स्वतःच्या वजनानेच कोसळून पडेल इतके त्यास शक्तिशाली बनवणे चुकीचे ठरेल[xiii]. हा इशारा आजच्या परिस्थितीत सूचक असा आहे.

शासनाच्या निर्णय व कृतींना लोकांची अधिमान्यता असणे अत्यंत आवश्यक असते. एन. आर. सी. व नागरिकत्व दुरुस्ती कायद्याविरोधात जो जनक्षोभ निर्माण झालेला आहे यातून हे स्पष्ट होते की,त्यास लोकांची अधिमान्यता नाही. कारण नागरीकत्व दुरुस्ती कायदा घटनात्मक मुल्यांच्या विरोधी असल्याची भावना लोकांमध्ये आहे. इतके असूनही केंद्रशासन आपल्या भूमिकेवर ठाम असेल तर मग अंतिम जबाबदारी सर्वोच्च न्यायालयावर येऊन पडते. घटनाकारांनी राज्यघटनेच्या विश्लेषणाची व संरक्षणाची जबाबदारी सर्वोच्च न्यायालयावर सोपवलेली आहे. ही जबाबदारी योग्यरित्या पार पाडता यावी म्हणून त्यास आवश्यक ते स्वातंत्र्य व सुरक्षितता देखिल बहाल केलेली आहे. म्हणून सर्वोच्च न्यायालयाने एन. आर. सी. व नागरिकत्व दुरुस्ती कायद्याबाबत आपली योग्य ती भूमिका पार पाडणे अपेक्षित आहे.

---

[i]लोकसत्ता दि. 08/09/19

[ii]अभिजित बॅनर्जी- इंडियन एक्सप्रेस- 1 जानेवारी 2020

[iii]माधव गोडबोले- लोकसत्ता- 22 डिसेबर 2019

[iv]घटनासमितीतील चर्चा, खंड 9, प्रुष्ट.क्र.347, भारत सरकारद्वारा प्रकाशीत

[v]कित्ता,प्रुष्ट.क्र.. 352 ते 357

[vi]कित्ता, प्रुष्ट.क्र. 422

[vii]कित्ता,प्रुष्ट.क्र. 374 ते 378

[viii]कित्ता, प्रुष्ट.क्र.. 422

[ix]कित्ता, प्रुष्ट.क्र. 399 ते 401

[x]    कित्ता, प्रुष्ट.क्र. 380 ते 413

[xi]    www.theprint.in

[xii]    डॉ. आंबेडकरांचे लेखन आणि भाषणे, खंड 18, भाग 3, प्रुष्ट.क्र. 120 ते 121

[xiii] कित्ता, प्रुष्ट.क्र. 127